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창간 10주년 기획특집/ 기술형 입찰제도 개선 어떻게 해야하나
‘기본설계·실시설계 기술제안입찰제’ 국가계약법에 도입 2018-05-23 10:10:12
입찰참여·공사수주에 중소건설업체 불리할 수 있다 지적
“Best Value 방식 도입해야 한다”는 주장 설득력 얻어

[국토경제신문 조후현 기자] 기술형 입찰제도의 개선이 필요하다는 의견이 제시됐다. 대한건설정책연구원 유일한<사진> 연구위원은 기술형 입찰제도의 국내외 현황을 분석해 △금액기준 삭제 △발주 확대 △낙찰자 결정방식 추가 도입 등 5가지 개선대책을 제안했다. 기술형 입찰제도의 개선 방안을 알아본다. <편집자>

 

▣ 기술형 입찰제도란

최근 건설산업의 체질 개선과 경쟁력 강화를 위해 기술 중심의 입찰제도 운영에 대한 관심이 높아지고 있다.
국내 정부계약법 상의 기술 중심 입찰제도로는 설계·시공일괄입찰(턴키), 대안입찰, 기술제안입찰의 3가지 유형이 있다.


설계·시공일괄입찰은 정부가 제시하는 공사일괄입찰기본계획 및 지침에 따라 입찰할 때 설계서 및 기타 시공에 필요한 도서를 작성해 입찰서와 함께 제출하는 턴키공사의 방식이다.


대안입찰은 원안입찰과 함께 입찰자의 의사에 따라 실시설계서상의 공중 가운데 대체가 가능한 공종에 대해 대안설계를 입찰서와 함께 제출하는 방식이다.


기본설계 기술제안입찰은 발주기관의 기본설계서와 입찰안내서에 따라 입찰자가 기술제안서(Technical Proposal)를 작성해 입찰서와 함께 제출하는 입찰이다.
실시설계 기술제안 입찰은 발주기관의 실시설계서와 입찰안내서에 따라 기술제안서(Technical Proposal)를 작성해 입찰서와 함께 제출하는 입찰이다.

 

이 가운데 기술제안입찰제도로 ‘기본설계 기술제안입찰’ ‘실시설계 기술제안입찰’ 제도가 국가계약법 및 지방계약법 상에 도입돼 있다.

 

기술제안입찰은 건설 산업의 선진화, 발주자의 입·낙찰 방식에 대한 재량권 확대 및 책임감 강화, 공사특성에 따라 달라지는 발주자의 획득 가치 중시, 기술 발전 유도 등을 위해 정부계약제도에 도입됐다.

외국의 Best value(최고가치) 또는 브릿징 방식이 국내의 공공입찰제도로 2007년 10월 행복도시 및 혁신도시에 한해 적용하는 특별발주제도로 도입된 것이다.
낙찰은 △최저가격으로 입찰한 자 △입찰가격을 기술제안점수로 나누어 조정된 수치가 가장 낮은 자 또는 기술제안점수를 입찰가격으로 나누어 조정된 점수가 가장 높은 자 △기술제안점수와 가격점수에 가중치를 부여해 각각 평가한 결과를 합산한 점수가 가장 높은 자 등의 방식으로 결정할 수 있도록 했다.

 

이후 2010년 7월 모든 국가공사에 적용 가능하도록 했으며 국토부는 ‘기술제안입찰 활성화 방안’ ‘기술제안입찰 심의운영 규정’ ‘기술제안입찰 입찰안내서 표준안’ 등을 마련하고 배포해 제도 활용 여건을 마련하는데 노력하고 있다.


▣ 미국 Best Value 입찰 운영 사례

미국의 경우, 기술제안서의 평가가 수반되는 Best Value 입찰의 평가기준에서 반드시 갖춰야 할 3대 기본 원칙은 공정성, 합리성, 투명성이다.
이를 위해 발주기관에서는 평가항목과 배점기준을 사전에 입찰공고 등을 통해 명확히 제시하는 것이 중요하다.


미국 공공공사의 일반적 평가기준은 가격 기술 조직 공사기간 등 4가지 항목으로 구성된다.
미국의 연방조달규정(FAR)에서는 가격점수 50%, 비가격점수 50%의 배점기준을 일반화하고 있다.
4가지 항목을 통해 입찰자의 최적의 가치를 평가하기 위해 평가지표 배점기준 점수부여방법 등을 구체적으로 설정해야 한다.

 

이러한 Best value 방식은 가격에 의존한 최저가 낙찰방식과 협상에 의한 방식을 절충한 낙찰방식으로 가격 대비 품질의 최고 효율을 추구하는 방식이라 할 수 있다.

미국의 한 연구자료에서는 공공건설공사에 주로 사용하는 Best value의 세부 평가항목을  28개로 분석한 결과 공공건설공사의 경우 ‘중소기업 활용’과  ‘하도급계획’이 사용빈도가 높은 중요 평가항목으로 활용되고 있다는 것을 알 수 있다.

 

▣ 국내 입찰방법 심의운영 규정

국내의 기술형 입찰은 ‘대형공사 등 입찰방법 심의기준’에 따라 중앙건설기술심의위원회 등의 심의를 거친다.
여기에 기술형 입찰의 심의대상 시설기준 등이 제시되고 있다.
기술제안입찰의 경우 ‘기술제안서 심의 및 평가 매뉴얼’에 따라 주로 공사기간이 촉박해 공기단축이 필요한 경우에 중심위 협의로 기술형 입찰로 발주가 되는 경우가 일반적이다.
기술제안입찰 제도에서 선택 가능한 낙찰방식은 기준적합최저가, 가격조정입찰, 기술조정점수, 가중치 등 4가지 방식으로 분류된다.
이 같은 낙찰자 결정방식은 근본적으로 공사특성 및 사업목적 등을 고려해 기술점수와 가격점수 가운데 어디에 중점을 둘 것인지 또는 균등하게 적용할 것인지의 선택이다.

 

▣ 중소건설업체의 불리한 수주 여건이 문제

 

Best Value 방식 기술제안입찰의 문제점은 중소건설업체의 입찰참여와 공사수주가 불리하고 가격심사 비중이 높을 경우 저가경쟁으로 인해 기존 입찰제도보다 낙찰률이 하락할 수 있다는 주장이 제기됐다.
능력 심사의 부실화 가능성과 대안제시 등 기술적·행정적 부담에 따른 입찰비용 증가도 문제로 지적됐다.

 

반면 기대효과로는 무자격 부실업체(papercompany)의 난립 예방, 건설공사의 품질(quality) 향상, 건설업체의 견적능력 및 대안제시능력 향상, 발주자에게 돌아가는 가치(value) 향상 등의 순기능이 있는 것으로 나타났다.

 

 

▣ 발주기관의 기술제안입찰 선택 폭 넓혀야

 

먼저 기술제안입찰의 금액기준을 삭제하고 보다 활성화될 수 있도록 적용 대상을 넓혀야 한다는 지적이다.

국토부가 2014년 제작한 ‘기본·실시설계 기술제안입찰 기술제안서 심의 및 평가 매뉴얼’은  적용대상을 200억원으로 제시하고 있다.
이 같은 금액제한은 중소규모의 공사에서 기술제안입찰을 적용하기 어렵게 하고 당초 도입 취지인 ‘사업특성에 맞는 발주방식을 선택’하도록 한다는 것에도 부합하지 못한다.

따라서 금액 제한은 없애되 입찰방법 심의기준에 기술제안입찰 적용대상을 다양한 공사유형으로 구체화해 발주기관이 기술제안입찰을 선택할 수 있는 폭을 넓혀줄 필요가 있다.
적용 대상을 넓혀야만 실질적으로 기술제안입찰이 적합한 공사에 적용될 가능성이 높아진다.
특히 중소규모의 공사 중 기술발전에 도움이 될 만한 공사에서 적용될 수 있도록 조치가 필요하다.

 

공공 발주기관의 발주 확대 및 대상 공사별 특화된 발주지침과 매뉴얼의 마련도 필요하다.

미국의 경우 기술제안입찰은 대상 공사별로 각 발주기관에서 특화된 발주지침을 갖고 있다.
기술제안입찰의 본래 취지는 사업특성에 맞게 평가기준 등을 특화해 기술평가 등을 수행하는 것이다.
조달청의 낙찰자 결정기준과 국토부의 포괄적 평가 매뉴얼, 입찰안내서 표준안 등이 있으나 각 공사별로 특화된 발주지침이나 발주매뉴얼은 존재하지 않는다.
공공발주기관에서 도로 교량 공동주택 철도 등 대상 공사별 기술제안입찰 발주를 시범적으로 확대하고 각 공사별로 특화된 발주지침과 발주매뉴얼을 갖춰 가도록 해야 한다.

이와 관련해 서울주택도시공사(SH)의 경우 특화된 모듈러공법을 적용한 임대주택을 기술제안입찰 방식으로 발주하는 것을 검토했지만 금액기준이 200억원 미만인데다 모듈러주택에 특화된 기술제안입찰 발주지침이 없어 발주하는데 어려움을 겪은 사례도 있었다.

 

▣ Best Value 방식의 본질적 도입도 필요

4가지로 도입돼 있는 기술제안입찰 낙찰자 결정방식을 확대해 Best Value 방식의 본질적 도입도 필요하다는 주장이 제기되고 있다.
국내에 도입된 낙찰방식은 기준적합최저가, 가격조정입찰, 기술조정점수, 가중치 등 4가지다.
미국의 공공기관에서는 가격 기술 가치교환 방식 등 다양한 낙찰방식이 사업특성에 맞게 활용되고 있다.
국내의 경우에도 정량적 또는 정성적 가격 기술 가치교환 방식 등의 낙찰방식을 추가해 발주자 선택권을 높이고 기술제안입찰의 효과적인 활용 능력을 높일 필요가 있다.

 

중소기업 및 전문건설업의 참여 확대를 통해 기술제안입찰을 중소·전문건설업 육성과 발전을 유도하는 수단으로 활용할 필요가 있다.
종합건설업의 중소기업 약 1만여 업체와 전문건설업 약 5만여 업체의 육성은 우리나라 건설 산업 정책의 핵심이다.
중소기업과 전문건설업의 기술발전은 건설 산업의 국제경쟁력 향상과 해외진출 확대 등을 위해 필수적이다.
우리나라 입·낙찰제도는 가격 위주로 돼 있어 시스템적으로 업체의 기술경쟁력을 높이지 못한다는 지적이 이어지는 가운데 기술제안입찰이 중소·전문건설업을 육성할 수 있는 가장 최적의 입찰제도라 할 수 있다.
하지만 기술제안입찰 평가기준은 중소기업 육성과 전문건설업 발전에 필요로 하는 평가기준을 제대로 갖추지 못하고 있다.
미국의 경우 공공건설공사에서 ‘중소기업 활용’과 ‘하도급계획’이 사용 빈도가 높은 중요한 평가항목으로 활용되고 있다.
우리나라의 기술제안입찰 평가기준에서도 중소기업의 기술 활용, 하도급계획, 원·하도급 상생협력, 공정거래계약 등 중소 또는 전문건설업의 발전에 도움이 되는 기준을 포함 및 강화시킬 필요성이 있다.

 

▣ 기술제안입찰, 종합심사낙찰, 종합평가낙찰제 통합 운영해야

 

중장기적으로 기술제안입찰, 종합심사낙찰, 종합평가낙찰 제도를 통합적으로 운영해야 할 것으로 지적되고 있다.
기술제안입찰은 입·낙찰 전 과정을 규정하는 발주방식으로 국가계약법령과 지방계약법령 상에 도입돼 있다.
종합심사낙찰제는 최저가낙찰제의 문제점을 개선하기 위해 그 대체제도로서 2016년에 국가계약볍령을 개정해 시행됐다.
지방계약법령 상에서는 종합심사낙찰과는 또 다른 종합평가낙찰제도 최저가낙찰제를 대체해 2016년부터 시행되고 있다.
이들 입찰제도와 낙찰제도는 사실상 가격 이외의 기술력 등을 종합적으로 고려해 발주자에게 가장 유리하고 사업특성에 가장 적합한 계약 상대자를 선택하기 위한 제도이며 모두 외국의 Best value 방식을 지향하고 있다.
따라서 중장기적으로 보면 기술제안입찰과 종합심사낙찰, 종합평가낙찰은 서로 유기적으로 연동돼 작동될 필요가 있다.
서로 유사한 제도가 상존하기 보다 이들 제도를 통합해 포괄적으로 운영할 필요가 있어 지금부터 중장기적 논의를 할 필요가 있다.



조후현 기자joecho@lenews.co.kr
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